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推動社福發展有賴民商官合作

商業

前言

 

在剛發表的施政報告中,行政長官提到現屆政府的首四年,社會福利經常開支已增加62%,安老服務更增加了85%。在六日前的立法會福利事務委員會會議中,便有兩位議員先後就這些增幅對政府的長遠財政承擔表達擔憂。但另一方面,仍有人認為政府做得不夠,甚至在社會上就社會福利政策討論出現了一個明顯趨勢,仿似將救世軍一句口號「那裏有需要,那裏就有救世軍」改為「那裏有需要,那裏就有政府資助」。

 

討論政府在社會福利服務的角色及應採取的策略時,我們可以從重溫香港社會福利服務發展歷史開始:沿着英美資本主義社會模式的社會福利服務發展軌跡,加上香港超過百年由英國管治的殖民地色彩及本土華人的文化背景,演變成今天香港社會福利服務體系,既有不少國際的共同性,更有其獨特的地方。由於寫網誌不同寫期刊論文,在此省去所有引經據典的部分。

 

志願機構的興起

 

東華三院的前身東華醫院於1870年成立,保良局於1878年成立,九龍樂善堂於1880年成立…近期些的香港明愛於1953年成立,而社會福利署於1958年設立。這些年份告訴我們一個很簡單的故事,志願機構1(voluntary agency, VA)對於社會需要的反應,遠早於政府的反應近一個世紀。這是資本主義社會共通的現象,雖然現代政府的反應都會快很多,但總是由更「在地」的非政府機構作為先行者。原因很多,最明顯的是政府制定政策需時,做與不做,做多做少都會有爭議,於意識形態多元化的社會中,制定政策便更需時。另一個原因是政府提供的服務,不論是直接由政府部門執行或是透過資助模式由非政府機構提供,在模式上都會有一定的規範,因而對於不同的群組或是需要上的差異,公共服務都難以切合多元變數的需要,而出現了落差或是缺口。非政府機構可以更靈活、更切合及更快回應社會上不同的需要。上述的不單是社會福利服務的發展歷史,也是今天的活故事。

 

縱觀過往有關的研究,最值得我們留意的是四點,一是社會福利服務發展的軌跡,二是有關非政府機構的發展與規模,三是政府角色與民、商、官的三方合作,四是政府提供資助社會福利服務的撥款策略。後者涉及現時整筆撥款制度,容後有機會再詳談。

 

社會福利服務發展的軌跡

 

非政府機構是社會福利服務的先行者,在世界各地包括香港是如此,歷史是如此,今天亦是如此。在資本主義社會中,「那裏有需要,那裏就有非政府機構」。部分的非政府機構的先導服務,經以時日,獲得社會及政府確認,繼而獲得政府透過資助制度成為主流服務,遠一些的有如青少年外展服務,近一些的有如社區復康網絡,最近的便有到校學前康復服務。這些先導服務的資金來源主要來自社會捐款或獎券基金,早年主要來源是富商,近半世紀趨向機構化,如一些慈善基金、企業基金及家族基金等。

 

非政府機構的發展與規模

 

細小非政府機構的一般特色是較為「在地」、較強地區性、較為以特定的服務對象為本、較靈活、及較為信念主導;但一般亦有其弱點,包括缺乏經濟規模、行政成本比率偏高及效率偏低,以及競投資源上較弱勢。成功的細小非政府機構,經濟規模會逐漸上升成為中型機構、行政成本比率逐漸下降及效率上升、及競投資源能力上升。但當中型機構發展成大機構或成為巨型機構,科層架構的層數不斷增加、行政成本比率反升及效率下降及靈活性下降。當然,上述的情況是統計上的一般性,而非必然性。巨、大、中、小型機構之間都會有明顯的差異。

 

上述的研究結果對於社會福利服務發展的策略的啟示之一,便是要在透過競爭提高服務質素與避免強者越強、弱者越弱之間,取得適當平衡。長遠而言,政府可扶助較細小機構,特別是有地區或功能性質的機構,包括居民組織、婦女組織及宗教組織,協助其逐步發展,發揮其「在地」性、靈活性及信念動力。

 

政府角色與民、商、官協作

 

特區政府在社會福利服務的主要角色,便是政策制定者、資源提供者、促進者、監管者等等。在特別的情況下,如執行法定工作時,亦可以是服務提供者,就如綜合家庭服務、保護家庭及兒童、醫務社會服務及感化服務等,便由社會福利署直接提供。

 

公私營界別之間的合作雖然自人類社會出現政府的機構便存在,但這個概念可算是在20世紀末才開始有完整的政策研究和討論,在香港亦如是。到2003年,當時的衞生福利及食物局便開始討論民、商、官三方協作,以推動社會福利服務的發展。2005年成立的攜手扶弱基金,便是透過配對資助的方法,鼓勵民間的社會福利界與商界合作,即社會福利界出策出力,商界出資源,政府提供一比一的配對資助。2008年成立的兒童發展基金,亦有相類似的安排,推動民、商、官三方合作。

 

小結

 

在以前的香港,發財立品一般被理解為先發財,然後才立品,更有不少有名的商界人士公開表示賺取利潤才是企業唯一的社會責任;不過,在近年我們已很少聽到這種聲音,取而代之的是企業社會責任(Corporate Social Responsibility, CSR)、創造共享價值(Creating Shared Value, CSV)及香港交易所推動上巿公司的《環境、社會及管治報告》(Environmental, Social and Governance, ESG)。政府在推動社會福利發展是責無旁貸,但亦要透過民、商、官三方合作,才能令制度更完備及能因時制宜與「在地」。不論是CSR、CSV、ESG,或是民、商、官合作,都是可以發揮第三次的分配,讓社會可以共享繁榮,共同富裕。對社會福利的發展,商界與非政府機構的參與都是不可或缺。

 

1今天,我們已鮮有稱這些組織為志願機構,而統稱為非政府機構(Non-governmental Organisations, NGOs)。

 

(以上是勞工及福利局局長羅致光10月17日在網誌發表的文章

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