成立通訊局的魔鬼細節

政府於上週四終於刊憲公佈《通訊事務管理局條例草案》，落實合併廣播事務管理局(廣管局) 和電訊管理局(電訊局)為通訊事務管理局（通訊局），成為規管電訊和廣播業的單一規管機構，條例草案並將於六月三十日提交立法會。正所謂「唔聲唔聲，嚇你一驚」，成立通訊局已討論了十年多，如今刊憲前卻可是無聲無息。 當年收費電視開始發牌，電訊商亦開始涉足寬頻電視服務，業界已經開始質疑電訊和廣播雙軌監管不合時宜。筆者曾參與的互聯網供應商協會以及消費者委員會，早在二零零零年以前，已經提出由一個部門統一規管電訊和廣播業。二零零三年底，英國正式成立通訊局(Ofcom)，把先前監管電訊、電視和電台廣播的五個部門合併，澳洲也在二零零五年也作出了相似的重組架構，成立澳洲通訊和媒體局(Australian Communications オンラインカジノ日本 and Media Authority)；在國際趨勢下，本地業界繼續要求港府考慮改革香港的監管架構。 二零零四年曾俊華任工商及科技局長時開始諮詢業界，合併廣管局和電訊局。二零零六年初，當時新上任工商科技局局長的王永平，公佈正式諮詢文件，而該諮詢同年六月已經結束。以後這項目每年均出現於政府的施政綱領內，但卻像孩子每天都告訴老師會交的功課，但卻每年都「被狗吃掉」，一拖拖至上週才刊憲，未知是否因為打算在政改通過與否也好之後，大開快車。 根據二零零六年諮詢文件列出的時間表，這法案本來應該在同年十一月提交立法會，法案通過後四個月便會成立通訊局，然後開展下階段的檢討修改和合併法例工作。結果本來說二零零六年十一月做的事，二零一零年六月三十日才展開，所謂下階段的檢討工作，仍然未有時間表！其實這些影響業界和社會深遠的政策，政府在諮詢後和決定實施後，甚至在爭議不算大情況下，一拖四年，動也不動，是極不負責任的。當年我們爭取政府改革這監管架構，是為了保持香港電訊與廣播業的發展和國際地位，拖延至此，業界付出了多少機會成本，難以估計。 關注行政及管治安排 溫故知新，當年在諮詢時筆者和業界提出的關注，和政府的建議合併方式，今天有什麼值得留意的地方？ 現時《廣播條例》、《廣播事務管理局條例》、《電訊條例》和《非應邀電子訊息條例》賦予廣管局和電訊局的權力，將會轉移給通訊局。不過，當年政府的諮詢結果決定「循序漸進」，先易後難，先整合通訊局架構，而這些法例會相應修改將權力改賦予新的通訊局，而在現行電訊和廣播法例之間有些不一致之處，如在競爭和消費者保護等方面，會因應第二階段經諮詢後再修改。 在具體部門整合方面，政府建議電訊局與影視處轄下的廣播事務管理科合併，組成名為「通訊事務管理局辦公室」（通訊辦）的通訊局行政機構，屬政府部門並以營運基金運作。影視處的職能如管制淫褻及不雅物品、電影檢查及報刊註冊將轉移至通訊辦，而發出娛樂牌照的職能，則轉交由民政事務總署負責，這些職能完成後，影視處將會解散。 在此整合過程中，首先受影響的當然是兩局的前線員工。拖延多年，突然上馬，政府將會如何安排和保證前線員工未來的專業發展？會否加強與他們溝通，回答他們關注的任何問題？如果還未開始的話，至少現在應該開始。通訊局的新領導人為通訊事務總監，但近年，電訊局總監也改變了從內部晉升的傳統，改由政務官出任，未來的通訊事務總監，是否也會如此處理，還是會像一些海外監管機構般，從政府外招聘具業界經驗，或由局內有監管經驗的人士出任？近年電訊局總監由政務官出任，兩年多換一換人，多數會是一位政府行政經驗豐富，但對業界零認識、對法例和技術都要從新學習的政務官。在新的匯流監管架構下，這做法恐怕應付不來。 政府建議通訊局採用的管治架構，將由不少於五名亦不多於十名非官方成員組成，包括一名非官方主席、一名公職人員和通訊事務總監。在此制度下，筆者關注通訊局對公眾的問責和透明度，和行政長官委任通訊局成員的準則。筆者希望，通訊局成員的任命，除了業界和專業人士，也要包括能代表消費者和用戶關注的人士。 嚴守公平中立原則 筆者在四年前已表明，現時電訊局作為對技術和市場監管，表現中立，局方沒有過分規管或受政治化影響──當然還沒有民間電台事件；但廣管局負責監管廣播和媒介的內容。今天社會期望媒體──包括網上媒體更開放，通訊局的架構、以及未來監管內容時能否持平，是令人擔憂的。筆者認為，在香港如此開放的社會，未來通訊局對內容監管，應以減少監管內容，更不可借統一監管而插手監控以電訊服務提供的多媒體內容，例如網上電台，否則，香港的資訊自由將會受到極大的衝擊。 筆者當年曾經提出多點希望通訊局遵守的監管原則和使命，在此重申： （一）二零零六年諮詢文件指出：「通訊局的公眾使命，是在通訊市場中推廣競爭、創意及投資，並恪守《基本法》第二十七條及《香港人權法案條例》相關條文所保障的言論自由原則。」除此之外，通訊局應加入消費者保障、用戶選擇及維持公平競爭這些目前得到電訊管理局重視的目標。 （二）在通訊局整合電訊和廣播規管時，應保持現在電訊管理局奉行的技術中立原則。通訊局未來必須更努力地保持開放環境，鼓勵引入各種新技術制式或標準。 （三）當年的諮詢文件建議指通訊局「在處理新科技所帶來的嶄新服務時，只要公眾利益獲得保障，在規管方面應先採取寬容的態度，然後才作出干預。」舉例來說，網上電台出現時，不應迅即強行監管。未來在互聯網和流動網絡上可能提供的眾多內容服務，不應假設需要納入要發牌規管，因為這必然會不利於創新技術服務的出現。 （四）在內容監管方面，應採取最低干預，只有在涉及淫褻及不雅內容時，才引用其相關法例處理。 統一規管才是合併真正目的 雖然政府計劃先整合通訊局架構，再諮詢如何統一規管，但這即是說要在電訊法例和廣播法例中，例如在有關競爭和消費者保障條文方面的差距（例如電訊法例內的反壟斷條文，和對消費者保障的條款，對廣播營運者甚至包括收費電視都不適用，上訴機制也不一致！），在沒有時間表或路線圖下延續下去不知多久，這即是統一了的通訊局要「精神分裂」地以現行電訊和法例廣播法例作監管，只怕在短期間令規管更難，業界更感混亂，故此，統一法例的諮詢刻不容緩。 不要忘記，成立通訊局的目的是要令電訊和廣播的監管更一致，不是為了把兩個局的辦公室行政合併便算！故此，政府應該清楚訂定修訂這幾條法例的時間表，承諾不可以再如前的拖完又拖，才應得到立法會的支持通過現在要求成立的通訊局框架。 資訊自由是香港賴以成功的重要基石之一，但同時也是非常敏感的課題，尤其在現時的政治環境下，政府不可掉以輕心，在推行通訊局的成立時不可當作為純粹行政工作，忽視社會對政府可能對言論和表達自由的監管的憂慮，因而引發的反應。 信報論壇閱讀全文 Source