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【點矽成章:鄭志凱專欄】台灣需要移民來創造就業,但政策卻不歡迎

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矽谷是半導體的搖籃,有人說矽谷的 IC 產業如果沒有 I(Indian,印度人),沒有 C(Chinese,中國人),也就不成產業。的確,矽谷若沒有移民,不但沒有 Nvidia,沒有 Marvel,大公司如 Intel, Broadcom 等的研發部門恐怕都會潰不成軍。矽谷的明星產業不斷推陳出新,從半導體到軟體,網路,生技,互聯網,或者是社群,無論創業家、經營管理者、投資人,幕前或幕後,處處可見第一代移民的身影。

遠的不提,就以這幾天滾燙的熱門新聞來說吧。臉書不惜花費 190 億美元重金買下擁有 4 億 5 千萬用戶的 WhatsApp,它的創辦人 Jan Koum 也是新移民,1992 年他隨著家庭從烏克蘭遷移到加州,才 16 歲。

對於移民,一般人有兩種態度,想到外勞、非法移民,難免視之為外來的資源掠奪者,想到楊致遠、Salman Kahn,Jan Koum,自然視之為新加入的資源貢獻者。一個國家的移民政策,往往反應了這兩種不同心態的民意所趨。美國在 19 世紀末通過的「排華法案」代表的是第一種對移民恐懼或嫌棄的心理,80 年後,詹森總統於 1965 年通過的「移民及國籍法」(又稱 Hart-Celler Act)引進第二種觀點,視移民為資源貢獻者,成為移民史上一個重要的里程碑。原本移民數目按原國籍設定配額,新法案開創技術移民或人道依親的先河,這兩類移民不受配額限制,量的管制由此提高到質的引導,從而開啟了新一波的移民潮。

  • 每個國家對移民態度不同,但台灣應該持開放態度

在全球化的趨勢下,實質和心理距離拉近,國際間移民更為普遍。世界各國依地理因素、歷史環境、經濟條件,對外來移民大致可以分為開放型和封閉性兩類國家。

地廣人稀的國家如加拿大、澳大利亞、紐西蘭向來採取積極開放政策,移民佔總人口都在 20% 以上,美國是全球移民者的理想家園,開放政策中不得不帶著幾分審慎,移民比例也達到了 14%,同時因為人口基數高,移民人數佔全球總移民數的 20%,是全球最大的移民輸入國。地狹人稠的新加坡、香港、盧森堡一向積極招募外來人口,因此總人口數中,超過 40% 為出生在國外的移民。

封閉型的國家多因為意識形態,風氣閉塞,領土隔絕,或經濟落後。日本雖然經濟發達,卻是移民落後國度,移民僅佔 2%,主要因為島國形態,加之社會安定而保守。韓國特性與日本相當,移民比為 3%。其他島國印尼及菲律賓,或傳統的共產國家古巴、北韓、越南,移民比例則多落在 0.1 至 0.2% 之間。

台灣應該是開放國家,但行為卻超封閉

台灣擁有 400 年的移民歷史,有所謂七次移民潮之說,本質上應該是一個開放型的國家,然而行為面卻極為封閉,數字上也明顯反映出此一現象。依內政部資料,過去 40 年歸化中華民國國籍者共計 105,724 人(其中 98% 為外籍配偶),另外具有永久居留權者僅有 9,417 人,兩者合計不過佔總人口 0.5%,大約與印度或高棉相當。

七次移民潮中,第六次移民潮為 1949 年渡海來台的一百萬軍民,佔台灣人口約 15%,為台灣人口結構帶來巨大的變化。第七次移民潮的動力來自過去 20 年的跨國婚姻,至 2009 年底,外籍配偶(含大陸籍)累積 44 萬人,其中擁有戶籍或中華民國國籍者約佔一半,人數規模雖遠不及第六次移民,但因其生育率較一般國人高,其子女成為新台灣人,對台灣未來種族結構將有深遠影響。除外配外,台灣另有 52 萬外僑具有工作居留簽證(work permit),其中 95% 屬於外籍勞工,白領階級僅佔 5%,才 2 萬 5 千人,其中還包含不少教英文的短期教師。

這些數字顯現出台灣的移民政策偏向於被動,以人道依親及滿足底層勞動需要為主要考量,相較於開放型國家視移民為國家人力發展的重要工具,顯然缺乏長遠的戰略眼光。

依國發會人力規劃處 101 年的一項研究報告顯示,台灣新生兒出生率逐年下降,短時間由於平均年齡延長,總人口數尚能持平,在 2020-2030 間維持在 2370 至 2400 萬左右,然後逐年滑落,到 2060 年時低達 1890 萬人,較目前人口減少 400 萬人,回到 1983 年台灣的總人口數。但與 1983 年重要的不同點是:人口結構從金字塔性轉變為倒金鐘型,65 歲以上的老年人口從 6% 增加到 39%。

400 萬的人口淨損,以及 2060 年每 100 位工作年齡人口必須照養 77 位老年人口,這是台灣不可承受之重。要改善這個問題,不能完全依賴鼓勵生育提高出生率,也不可能仰仗大幅增加移民,但在這樣人口趨勢的宏觀下,檢視當前許多移民政策支零瑣碎的矛盾或爭論,也許會產生相當不同的優先次序。

  • 台灣應該爭取移民為我們創造就業、創新的機會

以美國而言,過去 10 年,每年約有 100 萬人獲得永久居留,約佔總人口數的 3%。新加坡一年約 3 萬人,佔人口之 0.5%。台灣人口規模為新加坡 4 倍,就算我們承認台灣吸引力不如美國,國際化不如新加坡,什麼是台灣的適當移民規模?一年能接受,或者說該爭取多少永久居民申請者?

如果與新加坡同為 0.5%,台灣每年需要鼓勵 11 萬人成為永久居留,這顯然不可能發生(除非允許外勞轉為永久居留)。降格以求,減為一半,五萬人呢?目前每年約有 2 萬人左右的外籍新娘在台落籍(這個數字已經包含在上述 2060 年 1890 萬人口預測),如果每年能夠增加 3 萬名經濟移民,便能達成這個目標。10 年 30 萬人,加上他們帶來的生育人口,對緩衝未來人口降低的速度不無小補,問題是:30 萬移民會造成國人失業嗎?我們需要何種素質的 30 萬移民?我們能夠吸引到如此大量的移民嗎?

關於移民與就業機會的關係,美國有人做過研究,一位具有 STEM( Science,Technology,Engineering,Math)背景的畢業生能夠創造 2.6 個工作,因此 2013 年參眾兩院新擬的法案中,用盡方法吸引 STEM 人才留居美國。甚至於低階的移民,因為能協助營造一個較為舒適的生活環境,也因此減少了本地居民向外遷徙的機率。

2011 年華裔子弟賴鼎鈞從美國回台灣服替代役,他選擇到尖石鄉星光部落新光國小服務。服役期間,他可惜碰傷的水蜜桃,將之製成果醬,然後以他的行銷專長,很短的時間內便打出了品牌,還為山區果農增加一些額外的收入。

在賴鼎鈞之前,台灣大專院校的同學年年進入山區服務,這麼多年,成千上萬人裡,為什麼沒有人想到這個主意?為什麼沒有人採取行動?

2011 年出版的《Exceptional People: How Migration Shaped Our World and Will Define Our Future》這本書裡,作者稱移民為不同凡響的人物(uncommon people),他們遷徙是為尋找機會,追求安全。賴鼎鈞的故事是無數移民者的縮影:在原社區居民習以為常的環境裡,移民看到機會,原有的慣性,移民不一定盲目遵從,移民帶來新的視野,新的才能,新的資源,新的關係網路,隨而創造了新的機會。

在這個移民的議題上,台灣才剛起步,需要改變的事很多。許多法規需要鬆綁,某些制度的原始設計美意要能重新彰顯,新的制度必須制訂,眼前遭遇特殊困難的外籍人士(例如國際人球)應該獲得特赦,我們需要建立移民數量和質量的目標,然後努力達成。然而最難的問題還是:建立一個歡迎移民的政策環境是否真是我們的願景?還是我們只想自我陶醉在「人是台灣最美麗的風景」的讚譽裡?

延伸閱讀:

美參議院通過移民改革法案,由 Mark Zuckerberg 領軍的 FWD.us 迎來首勝

(圖片來源:barcelonamade, CC Licensed)

Source: techorange.com

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